Orçamento público, Leis Orçamentárias e a articulação política

As Leis Orçamentárias são parte importante da gestão municipal. São a partir delas que o poder público consegue implementar as políticas públicas e implementar suas ações através do orçamento público. No entanto, uma parte pouco discutida sobre o orçamento público é sua relação com a política. As Leis Orçamentárias não são apenas parte de um processo técnico e burocrático, feito por contadores e economistas, mas também é um processo fundamentalmente político. Seja por ser peça fundamental para a execução de determinado projeto político eleito, seja por parte da sua aprovação passar pelo Poder Legislativo – que é um agente fundamentalmente político – as peças orçamentárias possuem um caráter político intrínseco e que precisa ser melhor visado pelos gestores públicos municipais. 

Por isso, é fundamental que você, gestor, saiba em que medida o orçamento público materializado pelas Leis Orçamentárias cruzam a política e como você pode se preparar e se relacionar neste sentido, uma vez que o seu processo político pode impactar profundamente a sua gestão. Neste artigo, vamos te apresentar de que forma o orçamento público cruza a política e maneiras de estar preparado para lidar com essa relação. 

Projeto político no orçamento

O orçamento público é gerenciado por líderes políticos. Seja na esfera federal, na esfera estadual ou municipal, o chefe final no orçamento público vai ser um agente político eleito. No caso dos municípios, o orçamento público vai ser liderado por um prefeito eleito, bem como fiscalizado por vereadores que também são eleitos. Esses agentes políticos, especialmente o prefeito, são amparados por um projeto político, o plano de governo. É a partir dessa plataforma política que esse agente político teve sua eleição efetivada. O orçamento, por sua vez, precisa ser pensado para implementar esse projeto político, tendo em vista o pacto entre o político eleito e a população em torno deste projeto político. 

Isto é, de maneira prática, quando um candidato a prefeito se candidata, ele precisa apresentar um plano de governo. Em tese, este plano de governo é a plataforma em que este candidato político utiliza para angariar seus votos e ser eleito. É através dele que o candidato estabelece suas propostas, como irá resolver os problemas da cidade e o que pretende entregar uma vez governante. 

Assim, prefeito eleito, possui como compromisso com a população que o elegeu, este plano de governo apresentado. Ao votar, o cidadão tem como parâmetro este projeto político em que o candidato verbalizou, e possui a expectativa que este mesmo candidato, uma vez eleito, cumpra com aquilo que se comprometeu.  Por isso, é tão fundamental que o cumprimento deste projeto político seja efetivado, considerando que ele faz parte de um processo democrático com a sua devida importância. 

No entanto, o que acontece recorrentemente é que esta plataforma política não é levada a sério. O projeto político eleito acaba sendo muitas vezes deixado de lado e aquilo que foi pactuado entre candidato e a população, acaba por ser ignorado por esse agente político. Parte deste processo se dá pela falta de cooperação para que esse projeto político seja manifestado no orçamento público. 

Dessa forma, o orçamento público, enquanto fundamental para a execução das políticas públicas, também é parte crucial para a implementação de um projeto político e um plano de governo. Se o projeto político não se manifesta nas Leis Orçamentárias, ele não é viabilizado. 

As Leis orçamentárias e o Plano de Governo 

Já entendemos que as Leis Orçamentárias possuem um papel fundamental na execução de um projeto político. Mas, a pergunta que você deve estar se fazendo é: como? Para a execução do Orçamento Público, o poder público precisa elaborar as leis orçamentárias, ou seja, o PPA (Plano Plurianual), a LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias e a LOA (Lei Orçamentária Anual). São nestes mecanismos que o projeto político a ser implementado precisa estar manifestado. A seguir, apresento de que forma o projeto político pode ser manifestado em cada uma das peças orçamentárias.

No Plano Plurianual é fundamental que todas as metas e objetivos do plano de governo estejam expressas. O PPA é a ferramenta que prevê as metas e os indicadores para os próximos 4 anos de governo. Se é uma proposta de campanha do candidato a construção de mais escolas, por exemplo, o PPA precisa demonstrar quando serão construídas essas escolas e quais os indicadores que medirão a sua execução. Se a ideia é aumentar os investimentos em saúde, é necessário demonstrar ano a ano, em números, como esses valores serão aumentados. Assim, o PPA dá materialidade ao projeto político eleito, ao longo dos 4 anos seguintes. 

A Lei de Diretrizes Orçamentárias, por sua vez, possui a função de definir as prioridades do orçamento público para o próximo ano, estabelecendo as diretrizes para o exercício financeiro. Assim, ela possui um aspecto fundamental pois ela também deve materializar aquilo que se pretende enquanto projeto político. Na Lei de Diretrizes, é necessário demonstrar aspectos financeiros relevantes para construção de escolas, por exemplo, ou então o aumento do orçamento na saúde. Nela, precisa estar claramente manifestado como isso será prioridade para o próximo ano, e em que medida isso se dará, estabelecendo metas específicas para esses projetos, para que este possa ser viabilizado. É insuficiente, por exemplo, prever determinado projeto político no PPA e não manifestá-lo na LDO, considerando que as três peças orçamentárias devem ser sincrônicas e harmoniosas . 

Já a LOA, deve ser a manifestação principal de um projeto político. Isso porque é nela que estão estimados os projetos, os gastos com cada um deles, bem como o que cada uma das secretarias municipais pretende fazer com o dinheiro recebido. Isto é, é na LOA em que o orçamento público é dividido por áreas temáticas – as secretarias – e estas demonstram como irão implementar esses valores. Se há a expectativa no projeto político eleito de aumentar o número de escolas, então na LOA do ano seguinte deve ser manifestado no orçamento da Secretaria de Educação, por exemplo, quanto de orçamento público será necessário para o cumprimento de tal atividade. Por sua vez, se a ideia é aumentar o orçamento da saúde, isso precisa ser manifestado na LOA, demonstrando um aumento de valores para a Secretaria de Saúde para o ano seguinte. Por isso, ela é tão importante na execução do plano de governo, pois é a LOA que vai manifestar como determinado projeto será executado, em que medida e quanto será necessário de orçamento público para a sua implementação. É comum em diversos municípios, por falta de integração e gestão entre os secretários municipais, muitas propostas do plano de governo não se manifestarem na LOA, o que implica na sua não execução, indo de contramão ao projeto político vigente. 

Estas três peças compõem e definem o orçamento público municipal e são peças chaves para o cumprimento de um plano de governo. No entanto, é necessário coordenação, gestão, compromisso e vontade política para que isso seja realizado. O plano de governo, como mencionado, é um compromisso selado entre o agente político eleito e a população. Se ele não for manifestado e desenhado adequadamente nas Leis Orçamentárias, além de um projeto político não cumprido, é uma vontade popular que deixa de ser respeitada. Você enquanto gestor precisa se mobilizar para que a famosa máxima de que político só promete não se perpetue na sua gestão municipal, afinal, você faz parte deste projeto.

A construção política do orçamento: das audiências públicas à votação de Leis Orçamentárias

Além da construção do orçamento para a implementação de uma agenda política, há um outro cruzamento entre a política e o orçamento público bastante importante: a sua aprovação. A definição do orçamento público passa pelas câmaras legislativas. No caso dos municípios, todas as Leis Orçamentárias – O PPA, a LDO e a LOA – passam pela avaliação da Câmara de Vereadores, que é fundamentalmente política. 

Com isso, é necessário também que haja um entendimento deste processo para que aquilo que foi pensado no orçamento não seja drasticamente alterado e ou rejeitado pela Câmara. Assim, faz-se fundamental que o orçamento definido seja adequadamente apresentado nas oportunidades para estes representantes. Nas audiências públicas, é necessário que sejam demonstrados os projetos que serão implementados com este orçamento e a importância de cada valor. 

É necessário demonstrar de maneira clara como cada projeto será implementado, os seus custos, viabilização e como isso visa resolver um problema da cidade. É recorrentemente comum que, no processo de apresentação para a Câmara Municipal, os gestores não se importam minimamente com esse processo, o que o torna politicamente, por muitas vezes, inviável a viabilização da proposta orçamentária estabelecida. 

Por isso você, gestor, possui a responsabilidade de, ao menos, deixar claro de que forma os projetos da sua pasta se manifestam no orçamento público e como isso representa parte de um projeto político maior, É sua atribuição demonstrar isso de maneira clara, para que a viabilidade política não seja atrapalhada pela falta deste diálogo. 

A política cruza fundamentalmente o orçamento público. Negar a política deste processo é negar a construção de um orçamento público que esteja alinhado com o interesse da população. Você enquanto gestor precisa garantir uma relação minimamente saudável entre essas duas coisas para que a sua gestão não seja prejudicada pelo conflito dessa relação. Faça com que a política seja sua aliada, não sua inimiga. Boa sorte, gestor! 🙂