Orçamento Público – Boas Práticas

Uma breve história do Orçamento Público

No mundo

Muitos estudiosos apontam que o embrião do orçamento público surgiu na Inglaterra medieval, durante o reinado de João Sem-Terra (entre 1199 e 1216). Esse reinado, marcado por guerras constantes contra a França, impôs a todo o reino uma política tributária onerosa, cobrando de seus súditos impostos cada vez mais elevados.

Diante de tal contexto, revoltados com seu rei, os barões feudais ingleses, em conjunto com o clero, tomam a cidade de Londres, em 1215. E obrigam o rei a assinar a Magna Carta, que limitava os poderes dos reis ingleses. De modo que a elevação de impostos ou a criação de leis, a partir de sua outorga, apenas se daria mediante aprovação do Common Counsel, um grande conselho formado por nobres.

Contudo, essa forma de controle do poder dos reis absolutistas pelos representantes continuou a ser objeto de conflito. A ponto de dar origem a uma guerra civil, entre 1641 e 1649, conhecida como Revolução Puritana. Em consequência, derrotado, o rei Carlos I foi julgado pelo Parlamento, condenado e decapitado. Acontecimento que marcou o declínio do absolutismo na Inglaterra e abriu o campo para o desenvolvimento do poder político da burguesia e do capitalismo.

Ademais, com a passagem do tempo, o Parlamento inglês percebe que não bastava autorizar a cobrança de impostos. Também era imprescindível verificar se a aplicação desses recursos correspondia às finalidades previamente autorizadas. Em 1822, após a instituição de um Fundo Consolidado, o chanceler do Erário passou a apresentar ao Parlamento uma exposição que fixava a receita e a despesa de cada exercício financeiro. Acontecimento que marcou o início do orçamento plenamente desenvolvido na Inglaterra.

No Brasil

No Brasil, o descontentamento com a discricionariedade na instituição de tributos também esteve no cerne de conflitos durante o período colonial. Em 1720, por exemplo, aconteceu, na então capitania de Minas Gerais, a revolta de Vila Rica, em razão da insatisfação com os altos impostos cobrados pela Coroa Portuguesa. Já em 1789, também nas Minas Gerais, a realização da “derrama”, cobrança obrigatória com o objetivo de alcançar a cota de 100 arrobas de ouro, foi o estopim da Inconfidência Mineira. Revolta que defendia ainda outros ideais, como a independência e proclamação de uma república nos moldes dos Estados Unidos.  

Apenas com a chegada da Coroa Portuguesa ao Brasil, em consequência da invasão de Portugal por Napoleão, iniciou-se uma organização das finanças do Brasil. Em 1808, foram criados o Erário Público e o regime de contabilidade. E, já a primeira Constituição brasileira, a Constituição Imperial de 1824, previa a necessidade de elaboração de orçamentos formais pelas instituições imperiais.

As instituições orçamentárias evoluíram até chegar ao modelo atual, consagrado pela Constituição Federal de 1988. Modelo que apresentou, como uma de suas novidades, a necessidade de o Poder Executivo encaminhar ao Legislativo uma Lei de Diretrizes Orçamentárias. Com o objetivo de orientar a elaboração da Lei Orçamentária, servindo de conexão entre esta e a Lei do Plano Plurianual.

Evolução conceitual do Orçamento Público

Feitas essas breves considerações históricas, podemos dizer que o conceito de orçamento público evoluiu com o passar do tempo. Em seus primórdios, cuidava basicamente da limitação ao poder discricionário de tributar por parte dos governantes. Com o passar do tempo, passou a cobrir também o emprego dessas receitas. E, atualmente, serve de instrumento planejamento da ação governamental com vistas à promoção do bem-estar social da população.

De forma que, de acordo com o Ministério da Economia,

O orçamento público é o instrumento de planejamento que detalha a previsão dos recursos a serem arrecadados (impostos e outras receitas estimadas) e a destinação desses recursos (ou seja, em quais despesas esses recursos serão utilizados) a cada ano. Ao englobar receitas e despesas, o orçamento é peça fundamental para o equilíbrio das contas públicas e indica as prioridades do Governo para a sociedade.

Princípios orçamentários

Para cumprir com seus objetivos, a literatura elenca alguns princípios historicamente desenvolvidos com o fim de orientar a elaboração dos orçamentos públicos. Dentre os quais, destacamos:

1. Princípio da unidade – segundo o qual cada ente governamental (União, Estados, Distrito Federal ou Municípios) deve possuir apenas um orçamento;
2. Princípio da universalidade – que diz que esse orçamento (uno) deve trazer todas as receitas e despesas desse ente;
3. Princípio do orçamento bruto – segundo o qual essas receitas e despesas devem aparecer em seus valores brutos, sem deduções de qualquer tipo;
4. Princípio da anualidade ou periodicidade – que diz que o orçamento público deve ser elaborado para um período determinado, geralmente um ano;
5. Princípio da exclusividade – que determina que a lei orçamentária deverá conter apenas matéria financeira, excluindo qualquer dispositivo estranho à estimativa de receita e previsão da despesa;
6. Princípio do equilíbrio – que preceitua um equilíbrio entre os montantes de receitas e despesas, com vistas a evitar o aumento incontrolado do endividamento público;
7. Princípio da programação – mais moderno, esse princípio apropria ao orçamento uma função de auxiliar efetivo da administração, como técnica de ligação entre o planejamento das ações governamentais e seu efetivo gerenciamento.

Recomendações de boas práticas orçamentais da OCDE

Em 2015, a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) buscou dar uma roupagem mais moderna e prática a esses princípios. E, a partir das lições de mais de uma década de discussões no âmbito de seu Comitê de Governança Pública, definiu dez princípios para a boa governança orçamentária:

1. Gerenciar orçamentos dentro de limites claros, críveis e previsíveis para a política fiscal;
2. Alinhar os orçamentos com as prioridades estratégicas de médio prazo do governo;
3. Elaborar orçamento de capital voltado a suprir as necessidades de desenvolvimento nacional de modo coerente e custo-efetivo;
4. Garantir documentos e dados orçamentários abertos, transparentes e acessíveis;
5. Propiciar debate inclusivo, participativo e realista sobre as escolhas orçamentárias;
6. Prestar contas das finanças públicas de modo abrangente, acurado e confiável;
7. Planejar, gerenciar e monitorar ativamente a execução do orçamento;
8. Integrar avaliações de desempenho e de custo-efetividade ao processo orçamentário;
9.  Identificar, aferir e gerenciar prudencialmente a sustentabilidade fiscal e outros riscos fiscais;
10. Promover a integridade e a qualidade das estimativas orçamentárias, dos planos fiscais e da implementação do orçamento por meio de controles de qualidade, incluindo auditorias independentes.